“枫桥经验”人民调解工作的实践与思考

多年来，千阳县结合地域特点，充分传承发扬推广“枫桥经验”人民调解工作方式方法，探索出了一条符合自身特点的发展之路。

“枫桥经验”人民调解实践的概述，近年来，千阳县坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会和习近平总书记对加强人民调解工作的重要指示精神，结合县域实际，以传承弘扬创新“枫桥经验”为总基调，全面落实“各级党委牵总、人民调解主导、行政调解参与、司法调解助力、专业调解支援”的“枫桥经验”人民调解千阳实践。全县共有矛盾化解组织89个，其中：村调委会65个，社区3个，镇7个，行业12个，专业2个，共有调解人员309名。2019年度各级组织共调解纠纷1053件，调解率达到100%,成功率达到了99.8%。人民调解工作为维护县域社会和谐稳定、保障经济快速发展做出积极贡献。

“枫桥经验”人民调解实践的主要做法

一、以预防和排查化解矛盾纠纷为出发点，着力构筑维护社会和谐稳定的“第一道防线”

千阳县始终把维护社会和谐稳定作为工作的出发点和落脚点，把化解矛盾纠纷作为加强社会治理体系和治理能力现代化建设的有力抓手，坚持问政于民求发展之策，问需于民求和谐之道，问计于民求创新之举。每年在元旦、春节、“两会”期间集中开展矛盾纠纷大下访、大排查、大调解活动，开展“三夏”期间矛盾纠纷专项排查调处活动，开展“大排查早调解护稳定迎国庆”专项活动，制定发展“枫桥经验”实现矛盾不上交三年行动规划。

聚焦县镇街道拓宽改造、棚户区建设拆迁、宝汉高速、海螺水泥、海升苹果、华圣果业、陶瓷产业园区征地等县域重大项目。南寨、水沟、草碧等镇村人民调解委员会调解员，深入群众，认真排查化解纠纷。使影响海螺水泥征地拆迁的360多户矛盾纠纷消灭在萌芽状态，顺利迁坟72座，县人民调解委员会充分发挥职能作用，针对棚户区拆迁改造，调解员延伸工作触角，使阻止拆迁的王某等20多人的纠纷，通过一周时间的努力，终于得到化解，有力地保障了重大项目的顺利实施，为县域经济又好又快发展创造了稳定的法治环境。

聚焦脱贫攻坚、产业结构调整、交通事故、医疗、环保等社会热点、难点、堵点领域的矛盾纠纷，落实纠纷排查“一把抓”,分析研判“在分家”的工作机制。张家塬镇王家庄村何某因为低保评审村民代表大会没有通过，多次纠缠，县调委会通过了解，循序渐进的讲政策，耐心疏导，纠纷迎刃而解。近年来，各级调委会针对家庭邻里纠纷、项目搭载分红、人身伤害赔偿、物业管理、环境污染等一系列涉及社会稳定的纷繁事务，组织调解员实行层级负责，开展统一排查，分级分类化解，做到“谁主管，谁负责”的原则，为全面打赢脱贫攻坚战和基层社会稳定扫清“障碍”。

聚焦缠访、闹访、走访、信访等陈年积怨，开展深刨细挖，寻找问题的“因”，论问题的“果”，把缠访闹访的“脉”，查访事人员的“症”。使长年累月上访、缠访、闹访的景家寨景某、南寨镇刘某等10多人，通过人民调解，终于息诉罢访，促进基层社会和谐稳定，为党委政府起到了“减压阀”作用。

按照“疫情就是命令,防控就是责任”的总要求,调解员主动融入工作大局，开展疫情防控和矛盾纠纷排查化解“两手抓，两促进”。城关镇千川村刘某，因为居家多日，成天酗酒，脾气暴躁，夫妻二人发生矛盾，调解员在疫情防控巡查中，了解到情况，当场展开调解工作，维护了其家庭的和谐稳定。

聚焦基层社会矛盾纠纷、特殊人群管控、法律服务等工作落实高中低预警机制，采取网格化法律服务“一表清”管理，实行司法所、调委会、法律服务工作者包村,入组进户促膝交谈,了解群众的内心世界,“一对一沟通，面对面答复，实打实办理”，对于有可能发生民转刑、法律疑惑了解不清，社区矫正对象管理、后续照管等方面出现失控的，经过研判分析，采取高级预警机制，高度关注，立即采取相应的解决方案，制定管理措施，落实领导包案，一般人员包揽办理；中级预警的法律事务，按照上级指导，限期分级办理的原则，低级预警的群众法律事务，由司法所或者村（社区）调委会自行处理；实现服务群众法律事务预警“纵到底，横到边”全时空，全方位的无缝衔接。真正落实习近平总书记在浙江考察时提出的“了解群众矛盾纠纷一站式接收，一揽子调处，全链条解决模式运行情况”要求。进一步深化基层社会管理，凸显司法行政系统为民、担当的责任意识。为基层社会和谐稳定做出了有益的探索。

二、以加强人民调解组织建设为立足点，不断创新人民调解工作基础

按照“制度化保障、标准化指引、规范化运作、智能化支撑”的要求，我们构建立体式，纵横交错的基层社会管理工作领导网络体系，成立县、镇（单位）分管领导任组长的“三调联动”创新建设工作领导小组，县镇两级设立办公室，形成县级层面统筹规划，各镇、单位具体执行的工作模式。实现了“信息掌控零漏洞、矛盾调处零盲区、服务群众零距离”。

一是按照《宝鸡市人民调解委员会规范化建设标准》，推进人民调解组织规范化建设，着力建好镇村基层人民调解委员会、推动劳动争议、教体、民政、林业等行业人民调解委员会建设、完善医疗、交通、物业等专业人民调解委员会组织机构。

二是利用人民群众信赖，办事公道正派，公信力较强的草碧镇草碧村张玉清优秀人民调解员效应，建起“张玉清法律工作室”等2个调解组织。

三是结合乡风民俗，人文环境，建立“民风说事屋”9个，主要对于群众之间、邻里之间、家庭之间等各类矛盾纠纷，通过问事、说事、办事、评事等环节，坚持勤于向群众问事，善于倾听群众说事，敢于为群众办事，乐于接受群众评事，解除百姓心中的各类疙瘩和困惑，拉近了人民调解工作与群众之间的距离，切实增强了群众的获得感、幸福感、安全感，充分调动了群众内在的主动性和积极性，建立政治、自治、法治、德治、智治“五治”融合的基层社会治理体系。 

四是探索推进律师调解工作,利用律师专业性强，群众比较信任，在调解疑难纠纷中当事人易于接受的特点，在县公共法律服务中心设立律师调解工作室，每天坚持由一名执业律师轮流“坐诊”，负责接待参与纠纷化解和电话调解复杂疑难纠纷。

五是积极搭建新媒体人民调解组织平台，开发了智慧司法自助终端和手机APP客户端，实现了“线上受理，线下调解”的新媒体调解平台工作格局，在全县形成多层次、全覆盖、宽领域的人民调解网格化组织体系，让人民调解组织真正成为调解员工作的“落脚点”，掌握社情民意的“信息点”，及时发现问题的“执勤点”和为民办事的“服务点”。

截至目前，据不完全统计，通过“民风说事屋”消灭矛盾纠纷423起，“张玉清法律工作室”化解各类疑难纠纷132起、律师参与调解重大矛盾96起，电话调解103起，智慧司法平台受理211起，线下调解209起，正在调解2起。

三、以建强人民调解员队伍为关键点，努力提升人民调解工作质效

近年来，千阳县县认真贯彻落实《人民调解法》、六部委《关于加强人民调解员队伍建设的意见》和《陕西省人民调解员管理服务办法》。县委办、县政府办制定印发了《关于切实加强人民调解工作的实施意见》，明确要求建立健全以村（社区）级选任、镇级审核管理、县司法局报备、负责日常培训的模式，坚持把一批具有一定的法律知识、热爱人民调解事业，办事公道正派、群众威信高的“五老”人员选任到人民调解员岗位上来，严把人民调解员的选聘和任用关口。一是坚持每两年对矛盾纠纷排查化解做出突出贡献的人民调解委员会和优秀人民调解员，县政府予以表彰奖励，从物质和精神上激发他们干事创业的工作热情和担当作为的政治定力。二是坚持“一案定补”机制,按照司法部统一的调解文书档案规范，对于社会影响特别重大矛盾纠纷，经调解成功，走访当事人基本满意的，实行案件定补500元；重大疑难纠纷落实200元补贴，一般矛盾纠纷80—100元补贴，口头纠纷调解成功的，且文书资料健全一律定补50元，从而使“隐身”的调解员“露头”了，“挂名”的调解员“出手”了，“和稀泥”的调解员“碰硬”了，“凑数”的调解员“露怯”了，促进了人民调解员队伍整体素质有了很大的提高。三是依托县人民调解协会，持续加大对人民调解员的等级评定管理，推进人民调解员队伍向正规化、专业化、职业化迈进，建立一支政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的专兼职人民调解员队伍。三是完善县镇分级培训体系，将人民调解员培训纳入县委党校每年春秋两季的培训内容之一，主要以法律法规和政策为导向，注重增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”的政治自觉，提高维护社会和谐稳定的洞察力和敏锐性的培训学习；县司法局每年邀请宝鸡市中级人民法院法官、宝鸡市文理学院法学教授和省市调解专家学者等举办为期三天的封闭式授课，把调解技巧、化解各类矛盾纠纷的方式方法作为主要培训内容，例如调解人身伤害赔偿纠纷采取求同存异法、对于人数较多的讨薪纠纷，采用“冷却待机”法、赡养，抚养，婚姻家庭纠纷运用亲情感化调解法、双方争议不大，事实清楚的，采取面对面调解法、争议较大，情况复杂且当事人情绪对立极意激化的，采取背对背调解法等现实案例技巧，使培训会生动实用，达到了增强技能，提高业务素质的目的；四是连续举办4期人民调解员演讲比赛，拍摄全市第一部人民调解微电影《灭火》，连续整理编撰《人民调解典型案例选编》五期等，通过一系列培训宣传，召开纠纷化解辩论会等形式，在全县人民群众中形成了办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法的氛围更加浓厚，人民调解员队伍步伐更加整齐，人民调解公信力不断凸显。先后有2名人民调解员受到司法部的通报表扬，3名调解员被省司法厅通报表彰。

四、以加强衔接配合为着力点，建立健全非诉讼矛盾纠纷化解机制

人民调解作为与诉讼制度并存的解决矛盾纠纷的一项基本法律制度。近年来，我们结合县域实际，在实践中过程中，形成了以党委统揽，充分发挥司法行政公共法律服务网络体系全业务、全时空、全生命周期的优势，按照“纵向五级”（县、镇、行业、专业、村社区）、“横向六联”（人民调解、司法调解、行政调解、仲裁调解、治安调解和信访调解六类），持续推进“诉调”、“公调”、“访调”和“律调”对接。实现了人民调解、行政调解、司法调解、行政复议、公证等非诉讼形式有机衔接，构建非诉讼纠纷化解平台，提升矛盾纠纷化解的质效。

一是公调对接取得新突破。对于近年来各派出所发生的治安案件，由派出所主导，镇村调委会参加，以秉承“法为据，调为先，和为贵”的理念，通过发挥各自的职能作用，妥善化解家庭暴力纠纷21起、婚姻纠纷42起、感情纠纷13起。 

二是访调对接凸显新作为。县司法局、县信访局联合印发《关于人民调解参与信访矛盾化解工作的实施意见》，积极参与退伍军人、民办代课教师等信访积案19起。

三是诉调对接实现新常态。持之以恒推进律师参与诉讼纠纷人民调解工作，对于各类民事案件，征得双方当事人的同意，开展庭前调解工作，消除了“一年官司十年仇”的恩怨。既节约了司法资源，减轻了法院的审判压力，又维护了社会的和谐稳定。据统计，三年来共开展诉讼庭前调解各类矛盾纠纷512起。

四是调解参与公证防矛盾。我们探索人民调解参与财产、继承、赠予公证事项矛盾纠纷排查化解工作，形成“预防纠纷找公证、化解矛盾找调解、法律服务找律师、弱势维权找法援”的氛围。2019年通过人民调解参与公证矛盾纠纷化解89起。

“枫桥经验”人民调解实践中存在的问题

（一）思想认识还有待进一步提高。有个别组织和少数领导干部对新形势下人民调解工作的地位和维护稳定的作用认识不充分，对人民调解工作的重视和支持力度不够。片面的认为搞好经济工作，才能促进社会发展，而发生矛盾纠纷有法院，刑事案件有公安，殊不知人民调解根植于中华民族传统文化中“和为贵”的思想，是维护社会和谐稳定的“灭火器”，是保障经济发展和人民安居乐业的有力支撑。所以，有些单位对人民调解工作缺乏主动参与的积极性不高，齐抓共管的思维意识不强，极个别复杂疑难矛盾纠纷涉及多个部门，而统筹协调困难。

（二）调解员的业务素质还有待进一步提升。结合我县近年来的人民调解员队伍趋势来看，人员结构层次不合理、整体队伍年龄偏大、年龄梯度层次不科学等，在经过2019年村级换届选举以后，有10%村（社区）调委会主任和调解员都是新上任，而且90%的人员由村（社区）两委会干部兼任，他们的专业知识和综合能力还达不到新形势下开展工作的要求，存在“老办法不顶用，新办法不会用”的现象。另外、部分兼职人民调解员未接受过系统的工作培训、平时忙于村级日常事务，不注重学习，专业知识较缺乏；调解方式方法单一，惯于凭老经验老做法，不能及时有效处理一些复杂的矛盾纠纷。

（三）工作保障和激励机制有待进一步加强。个别领导重视程度和各单位的财力等问题因素，一些人民调解工作的经费保障水平仍然较低甚至没有投入。绝大多数基层村(社区)调解组织的办公条件简陋，个别行业性专业性调解组织的办公用房紧张，兼职人员工作繁忙，不能较好满足工作需要。调解员的收入待遇普遍偏低，全县聘用的10名专职人民调解员，每月只有1000多元的补贴，与现今社会消费水平差距较大。虽然有“一案定补”的资金保障措施，但是对于一些重大疑难矛盾纠纷需要几天甚至半月时间调处，调解员认为按照现在的劳务费标准，他们的付出和收入不匹配。致使有很多调解组织不容易招聘到一些优秀的、具有专业知识的人员，或者招聘到了也会因为待遇等问题留不住人才。

“枫桥经验”人民调解工作实践中的对策建议

“枫桥经验”已发展成为一个完备的基层社会综合治理方案，构建了“组织建设走在前，预测工作走在预防前，预防做走在调解前，调解工作走在激化前”（四前工作法）的有效预防和化解矛盾纠纷工作机制。而作为“枫桥经验”的人民调解具有不收费，方法灵活多样，程序简便快捷，不伤和气等优势，越来越受到广大人民群众的欢迎和推崇。现结合我县实际和在具体工作中存在的不足，提出以下对策建议：

（一）提高认识，加强对人民调解工作的组织领导。随着我国经济体制改革的不断深入，人民调解工作在市场日益多元化过程中的地位越来越重要。我们各级组织和领导干部要充分认识到人民调解是加强社会治理能力和治理现代化建设的组成部分，是贯彻习近平总书记来陕考察时提出落实“六稳”工作，“六保”任务的保障，是增强“四个意识”，坚定“四个自信”和“两个维护”的政治自觉，要切实改变“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的思维意识，强化对人民调解的组织领导，树立抓人民调解就是促进经济发展、维护社会秩序稳定的政治定力，加大对人民调解工作经费、办公场所的投入力度，切实解决人民调解工作中存在的实际困难和突出问题，保障人民调解工作顺利进行，为维护经济社会又好又快发展，保障县域社会秩序和谐稳定作出积极贡献。

（二）夯实基础，延伸人民调解工作覆盖基层的触角。根据省市司法行政部门的要求“哪里有人群，哪里就有人民调解”和“谁主管、谁设立、谁保障”的原则，按照“六统一”即：（统一标牌、统一印章、统一标识，统一程序、统一制度、统一格式）、落实“五有”即：（有标识牌、有印章、有纠纷调解回访记录簿、有纠纷调解统计台账、有固定工作场所）的标准，坚持“四制度”即：（调解纠纷登记制度、纠纷调解调查制度、纠纷调处制度、调解纠纷文书归档制度）、建立“三表”（调解委员会规范化管理图表、调解组织区域和调解员联动表、年度纠纷调处对比分析表），人民调解委员会的调解文书要按照司法部门的要求，规范使用人民调解的各种文书档案。以创建市级规范化人民调解委员会活动为契机，扩大人民调解工作设置渠道，结合我县实际，探索建立果业、建筑业、环境污染和物业等行业、专业调委会“六化”建设，即（组织建设规范化、人员队伍规范化、组织名称规范化、工作场所规范化、工作制度规范化、调解工作规范化）；延伸人民调解工作的触角，扩大人民调解组织覆盖面，在发生矛盾纠纷的第一时间，做到有人管事，有地方说事。

（三）突出特色，努力形成全社会参与人民调解格局。积极探索利用名人效应，发展特色人民调解，鼓励公信力较强的优秀人民调解员、热爱人民调解事业退休退居二线的政法干警和法律服务工作者，以个人名字命名成立调解工作室，在达到一定规模之后，形成个人调解室联盟，打造具有地方特色的调解工作品牌。针对退伍军人的矛盾纠纷，可以成立“老兵”调解室，对于上访民办代课教师的可以组建暂名为“教师维权”人民调解工作室等为代表的一大批先进人民调解工作室。大力培育调解公益组织，促进公益组织与调解组织的衔接互动，引导公益组织积极参与人民调解工作。继续创新搭建新媒体人民调解组织平台，发展网络新媒体人民调解组织。推动完善“网络+”调解工作模式，通过开展线上调解、视频调解等，为当事人调解纠纷、排忧解难，尽量为有矛盾纠纷的当事人提供便捷高效的人民调解服务，使人民调解工作正真融入广大群众的心中。

（四）加大投入，充分调动人民调解员工作积极性。根据《人民调解法》第六条规定“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励”。但是，我县作为省级贫困县和六盘山连片脱贫攻坚区，财力十分困难。一是建议从市级层面将调委会工作经费按照县域人口数量每年每人2元的标准，列入财政预算，按时拨付，真正解决人民调解“老大难”问题。二是对从事调解工作的专职相关人员提高待遇补贴标准，通过政府购买服务的方式，每月发放2000---1800元的补助，并按照调解案件数量和调解难易程度据实给予办案补贴，通过建立保障体系，满足人民调解工作的正常经费需要，保障人民调解工作的长效运转。三是建议各级人民政府每年对人民调解工作作出突出贡献的先进集体和先进个人予以表彰奖励，增强他们的荣誉感和自豪感，迸发出“第一道防线”的“硬核”力量，使“东方一枝花”在千山大地创新、发扬“枫桥经验”人民调解工作中永放光芒，为建设法治千阳、平安千阳、幸福千阳作出更大的贡献。